Bereits in der Sitzung vom 08.03.2022 wurde dem Finanzausschuss bereits über eine Geschäftliche Mitteilung des Rechnungsprüfungsamts (Drs. 0195/2022 „Controlling von Handlungsbedarfen aus den Berichten des RPA“) von der erfolgreichen Einführung eines Bauinvestitionscontrollings in Amt 90 berichtet. Damit ist ein Meilenstein in der Entwicklung dieses nachhaltigen Steuerungsinstruments erreicht. 

1. Inhalte und Ziele des Bauinvestitionscontrollings

Das Bauinvestitionscontrolling (BIC) soll als Instrument zur Unterstützung der Verwaltungsführung und der Fach- und Produktbereiche bei der Steuerung bzw. Umsetzung von Bauprojekten dienen. Es schafft deutlich mehr Transparenz für die Entscheidungsprozesse der Verwaltung und Selbstverwaltung dadurch, dass aussagekräftige Projektinformationen über Einzelprojekte gesammelt, analysiert und aufbereitet werden. Es werden relevante Ziele durch das BIC benannt, priorisiert und fortlaufend in festgelegten Turnussen überprüft.

Im Rahmen der Haushaltsplanung und -ausführung wurden regelmäßig Haushaltsmittel veranschlagt und zugehörige investive Kredite aufgenommen, Auszahlungsmittel dann aber nur in geringem Umfang ausgezahlt. Dies spiegelte sich in einer unzureichenden investiven Umsetzungsquote wider, die erst durch Einführung von einzelnen Bestandteilen eines Bauinvestitionscontrollings langsam gesteigert werden konnte. Mit unterschiedlichen Schwerpunkten wurde diese Situation von der Kommunalaufsicht (zu hohe Haushaltsreste, unzureichende Umsetzungsquote), dem Rechnungsprüfungsamt und Mitgliedern der Selbstverwaltung thematisiert.

Aus diesem Grund wurde dem Amt für Finanzwirtschaft durch den Oberbürgermeister der Projektauftrag zur Einführung eines Bauinvestitionscontrollings erteilt.

Aus dem BIC gewonnene Erkenntnisse sollen zum einen bei der wirtschaftlichen und nachhaltigen Verwendung von Investitionsmitteln unterstützen und zum anderen der ebenengerechten Informationsversorgung für

-       die Investitionsplanung,

-       die Haushaltsplanung,

-       die unterjährige Haushaltssteuerung,

-       die unterjährige Projektsteuerung während der Planungs- und Bauphase,

-       die Um- und Überplanung von Maßnahmen,

-       die Priorisierung von Maßnahmen,

-       die Entscheidungsträger (Verwaltung und Selbstverwaltung),

-       den Jahresabschluss,

-       die nachlaufende Auswertung des Projektes (u.a. Kosten, Zielerreichung etc.) und

-       als Schnittstelle für alle am Bauprojekt Beteiligten dienen.

Das BIC im Amt für Finanzwirtschaft ist nicht identisch mit der Projektleitung und -steuerung der einzelnen operativen Baumaßnahmen in den bauenden Ämtern und darf nicht mit dieser verwechselt werden. Diese muss weiterhin durch die Projektleitung/-steuerung des jeweiligen Fachamtes sichergestellt werden.

2. Umsetzung

Um ein stadtweites BIC im Amt für Finanzwirtschaft auszubauen, ist es nötig, bei der Umsetzung in aufeinander aufbauenden Teilprojekten vorzugehen. Die jeweils neu gewonnenen Informationen stehen dann sowohl für alle bereits umgesetzten Maßnahmen als auch im Rahmen der neuen Teilprojekte zur Verfügung. Im Rahmen der Konzeptionierung eines BIC sowie in den zurückliegenden Haushaltsjahren 2019 bis 2021 sind bereits einige Änderungen und Neuerungen umgesetzt worden, welche erste und grundlegende Informationen und Daten als Basis für ein stadtweites BIC liefern. Um die bereits verfügbaren Informationen weiter zu verwenden und zu entwickeln sowie weitere projektspezifische Informationen aus den Fachämtern zu erhalten, sind weitere Umsetzungsmaßnahmen und Überarbeitungen geplant.

Ergänzend zu den festgelegten Umsetzungsmaßnahmen sollen perspektivisch weitere thematische Schwerpunkte identifiziert und in ihrer Umsetzung vorangetrieben werden. Eine Übersicht über einen Teil der bereits umgesetzten, sowie über die in Arbeit befindlichen und perspektivischen Maßnahmen können den nachfolgenden Kapiteln entnommen werden.

2.1. Bisher Umgesetzt

2.1.1. Bildung von Investitionskorridoren

Auf Grundlage des Ratsbeschlusses vom 21.11.2019 „Grundsätze einer Nachhaltigen Finanzwirtschaft – Finanzstrategie“ (Vorlage 0903/2019) wurden im Rahmen der Haushaltsaufstellung 2021 ff. erstmals alle im Haushaltsplan 2019 bis 2023 enthaltenen investiven Einzelmaßnahmen zwölf strategischen Investitionskorridoren zugeordnet.

Durch inhaltliche und in Bezug auf die Haushaltsansätze quantitative Zielvorgaben der Investitionskorridore kann grundsätzlich eine verlässliche kurz-, mittel- sowie langfristige Investitionsplanung erfolgen, die gleichermaßen eine notwendige Flexibilität bietet. Voraussetzung dafür sind jedoch verlässliche Zielvorgaben und die verantwortungsbewusste Ausrichtung der Haushaltsplanung an diesen Zielvorgaben. Die strikte Einhaltung der Veranschlagungsreife von Investitionsmaßnahmen ist in diesem Zusammenhang unerlässlich.

Im Haushaltsplanungsprozess 2023 ist es den Fachämtern und Dezernaten im Anmeldeprozess nun möglich, jeder bestehenden oder neuen Investitionsmaßnahme neben einem Hauptkorridor auch einen Nebenkorridor zuzuweisen. So können Maßnahmen, die verschiedene Korridore bedienen (z.B. Schulbaumaßnahmen, welche neben dem Investitionskorridor Schule ebenfalls den Korridor Digitalisierung beinhalten, oder Tiefbaumaßnahmen, die neben dem Korridor Infrastruktur, ebenso das Ziel des Klimaschutzes verfolgen) genauer differenziert und deren Schwerpunkte besser dargestellt werden.

Durch die Anbindung dieser Informationen an das Zentrale Berichtswesentool COAST, stehen diese stadtweit für Zielsetzungen und Auswertungen zur Verfügung. Die Investitionskorridore bieten damit das Potential, langfristige und strategische Investitionsziele zu entwickeln, umzusetzen und nachzuverfolgen.

2.1.2. Unterjährige Investitionsprognose

Im Rahmen der Umsetzung des stadtweiten, zentralen Berichtswesens COAST fand zum 30.06.2019 die erste stadtweite Prognose in digitaler Form statt.

Im Anschluss an die Durchführung der unterjährigen Prognosen wurde die investive Prognose im Jahr 2020 grundlegend – vor allem im Hinblick auf die Einführung eines BIC – überarbeitet („Prognoseabfragemaske“). Insbesondere die Abfragen zu gebundenen investiven Mitteln wurden erweitert und präzisiert. Auf dieser Grundlage lässt sich (auf Basis einer sorgfältigen Prognose) zum Prognosestichtag

-        eine Aussage über die gebundenen und freien Mittel je Maßnahme ableiten,

-        mögliches Deckungspotential oder Mehrbedarfe für eigene und fremde Maßnahmen erkennen und eine Verschiebung von Mitteln darstellen,

-        ein Rückschluss auf die (unterjährige) Realisierung der Investitionen und

-        auf die Umsetzung investiver Maßnahmen bzw. Auswirkungen auf die weitere Haushaltsplanung ziehen.

2.1.3. Investitionskonferenz

In Anlehnung an die Empfehlungen der Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) werden zukünftig regelmäßig Investitionskonferenzen durchgeführt, an denen neben der Verwaltungsleitung und dem Amt für Finanzwirtschaft auch andere – insbesondere die bauenden – Fachämter teilnehmen sollen. Diese Konferenzen sollen als oberste Informationsinstanz des BIC dienen, in der Informationen ausgetauscht, Entscheidungen getroffen und investive gesamtstädtische Ziele besprochen und ggf. festgesetzt werden. Die erste dieser Art fand am 25.04.2022 statt.

Geplant sind diese Konferenzen zukünftig zu folgenden Zeitpunkten:

-       Zum Jahresauftakt (vor dem stadtweiten Haushaltsaufruf)

-       Im Anschluss an die vierteljährlichen stadtweiten Prognosen

-       Zur finalen Abstimmung des (investiven) Haushaltsentwurfs

-       Bei Bedarf und besonderen Ereignissen (notwendiger Nachtragshaushalt, Konjunkturprogramme, etc.)

Mit Hilfe des BIC in Amt 90 aufbereitete und mit der Amts- und Dezernatsebene abgestimmte Unterlagen bilden dabei eine Grundlage, um die folgenden Beratungsschwerpunkte vorrangig zu besprechen und gemeinsame verbindliche Steuerungsentscheidungen treffen zu können:

-       Strategische Investitionsplanung

-       Haushaltsplanung (Vorgaben/Zielsetzung und Umsetzung)

-       Prognoseergebnisse

-       (Gravierende) Abweichungen bei Einzelmaßnahmen anhand von Projektstatusberichten

-       Perspektivische Themen: bspw. Festlegung von (Bau-)Standards, höhere Gewichtung der Folgekostenbetrachtung bei Projektentscheidungen

Neben Zielsetzungen der Haushaltsplanung und -ausführung sowie durch die Fachämter prognostizierte unterjährige Veränderungen geht es in den Beratungen bspw. auch um noch nicht oder nur teilweise veranschlagte Maßnahmen und die Entwicklung der Investitionskorridore. Zu beraten sind in diesem Gremium Themen wie Projektverschiebungen bzw. Änderungen bei einzelnen Projekten, die Möglichkeiten zur Bereitstellung von Planungsmitteln zur Erreichung der Veranschlagungsreife sowie u.U. auch ein Projektabbruch oder -neuplanung aufgrund neuer Rahmenbedingungen.

Projektbezogene Steuerungsentscheidungen sind gerade in den frühen Projektphasen (vor der Haushaltsanmeldung) von hoher Bedeutung, da die Beeinflussbarkeit der Vorhaben im Laufe des Projektfortschrittes kontinuierlich abnimmt.

2.2. In Arbeit

2.2.1 Investitionsanmeldungsprozess im Rahmen der Haushaltsplanung

Ab der Haushaltsplanung 2021 ff. ist der Anmeldeprozess zur Investitionsplanung mit dem Ziel einer für alle am Planungsprozess Beteiligten vereinfachten Bearbeitung neu- und zunehmend digitaler gestaltet worden. Zudem wurde für Baumaßnahmen mit einem Kostenvolumen von mehr als 500.000 Euro ein zusätzliches Formular entwickelt. Mit den darin enthaltenen zusätzlichen Informationen konnte die Planungsqualität der Anmeldungen deutlich erhöht werden.

Zum Haushalt 2023 kommt erstmals eine (über COAST implementierte) datenbankbasierte Investitionsanmeldung zur Anwendung. Durch die gemeinsame stadtweite Nutzung der COAST-Datenbank stehen die eingegebenen Daten dabei ab dem Zeitpunkt der Eingabe so zur Verfügung, dass es im Rahmen des Planungsprozesses jederzeit möglich ist, den aktuellen Bearbeitungsstand und die Summe der Investitionsanmeldungen auf Amts-, Dezernats- und stadtweiter Ebene einzusehen. Die Freigabe der investiven Anmeldungen erfolgt auf Dezernatsebene. Dadurch wird den Dezernaten während des gesamten Haushaltsaufstellungsprozesses eine detaillierte Steuerung ermöglicht. Durch die im System hinterlegten Zugriffsberechtigungen sind die Anmeldung von Investitionen ohne Kenntnis des jeweiligen Dezernats für den Haushaltsplanentwurf und der Verlust von Anmeldungen ausgeschlossen. Damit wird die dezentrale Ressourcenverantwortung erstmals auch systemisch umgesetzt.

2.2.2 Erstellen einer strategischen Investitionsplanung

Die „Grundsätze einer Nachhaltigen Finanzwirtschaft – Finanzstrategie“ (Vorlage 0903/2019) sehen u. a. vor, einen stadtweiten Investitionshorizont über 12 Jahre abzubilden. Im Rahmen festgelegter Investitionskorridore und mit Ziel- sowie Strukturvorgaben sollen dabei über die mittelfristige Finanzplanung (Planjahr + 3 Folgejahre) hinaus langfristige strategische Maßnahmen, welche noch nicht die Veranschlagungsreife erlangt haben, erfasst werden. Bestehende (Bau-)Programme sind entsprechend in diese Planung zu integrieren.

Hierzu wird im Rahmen des Bauinvestitionscontrollings eine strategische Investitionsplanung entwickelt. Diese erfolgt strukturiert und gesamthaft außerhalb des Haushalts. Sie soll als öffentlichkeitswirksames Instrument den städtischen Haushalt entlasten und gleichzeitig durch die Berücksichtigung von Zusatzinformationen (z. B. aktueller Projektphase, Investitionskorridor, Gesamtinvestitionsvolumen etc.) eine zielgerichtete Prioritätensetzung auf der Basis langfristiger strategischer Investitionsschwerpunkte ermöglichen. Die beschlussreife Erstellung von investiven Programmen und Vorhaben wird also nicht mehr durch die reine Einstellung von Haushaltsmitteln in den Haushaltsplan dargestellt, sondern über die strategische Planung begründet. Im Haushalt und in der Finanzplanung sind damit nur noch Mittel enthalten, die der Planung oder der Umsetzung veranschlagungsreifer Maßnahmen dienen.

Die Umsetzung und Darstellung der strategischen Investitionsplanung erfolgt in der BI-Software COAST, und wird dem Haushalt als Anlage beigefügt. Perspektivisch ist eine laufende Aktualisierung und ggf. Anpassung im Rahmen der unterjährigen stadtweiten Prognosen vorgesehen.

Der erste Schritt zur Umsetzung der strategischen Investitionsplanung erfolgt bereits mit der aktuellen Haushaltsplanung. In der Anmeldung zum Haushaltsplanentwurf 2023 haben die Fachämter und Dezernate erstmals die Möglichkeit, investive Maßnahmen, deren Umsetzung und anvisierte Auszahlung über die Mittelfristplanung hinaus für die Jahre 2027-2031 in einem sogenannten strategischen Horizont anzumelden.

Zum Abschluss des Haushaltsaufstellungsprozesses stehen folgende Übersichten zur Verfügung:

A: Summe aller stadtweit angemeldeten (ungeprüften) Maßnahmen für den Zeitraum 2023-2031

B: Summe der veranschlagungsreifen Maßnahmen zum Haushalt 2023 ff. inkl. der Mittelfristplanung

C: Summe der nicht veranschlagungsreifen Maßnahmen der Jahre 2023-2031 als Anlage zum Haushaltsplan und damit der erste Schritt hin zu einer „strategischen Planung“ außerhalb des Haushalts.

2.3.            Ausblick:

Im Zuge der kontinuierlichen Weiterentwicklung des Bauinvestitionscontrollings sind perspektivisch folgende Umsetzungsschritte denkbar.

2.3.1.      Restebeantragung und Prüfung über COAST

Um den ganzheitlichen Prozess neben der (investiven) Haushaltsanmeldung und Prognose in COAST abbilden zu können, ist ebenfalls die stadtweite Restebeantragung im Rahmen des Jahresabschlusses denkbar. Eine Umstellung von der derzeit Excel-basierten Lösung auf eine datenbankbasierte Variante würde eine erhebliche Optimierung und Verschlankung des gesamten Prozesses analog zur bereits digitalisierten Haushaltsanmeldung mit sich bringen.

2.3.2.      Nachmeldeverfahren über COAST

Um die Veränderungen von Verwaltung und Selbstverwaltung zwischen dem Haushaltsplanentwurf und dem Haushaltsbeschluss abzubilden ist eine weitere Ausbaustufe des Investitionsanmeldeprozesses in COAST denkbar um einen Systembruch zu vermeiden und ebenfalls sämtliche Änderungen und Anpassungen im COAST System zu erfassen um diese nachverfolgen und auswerten zu können.

2.3.3.      Verknüpfung Fördermittelcontrolling und Haushaltsplanung

Um die Planungsqualität weiter zu steigern und eine Fördermitteleinnahmensteigerung zu forcieren ist die systemtechnische engere Verknüpfung zwischen dem im Aufbau befindlichen Fördermittelcontrolling mit dem Bauinvestitionscontrolling ein sinnvoller und notwendiger Umsetzungsschritt.

2.3.4.      Projektstatusberichte

Um zukünftig sämtliche Informationen zu einer Investitionsmaßnahme, welche in der COAST Datenbank hinterlegt sind, aggregiert anzuzeigen, ist die Entwicklung und Umsetzung von Projektstatusberichten im COAST-System angedacht, um zu jeder Zeit sämtliche Informationen auf Knopfdruck abrufen zu können, ohne in verschiedenen Systemen die Vielzahl an Informationen einzeln abrufen zu müssen.

2.3.5.      Anbindung von Fachsoftware

Um die händische Datenübertragung und den dezentralen Aufwand bei der Eingabe der benötigten Werte für bspw. Prognose oder Haushaltsanmeldung weiter zu reduzieren, ist es denkbar neben INFOMA weitere Fachsoftware der Fachämter an das COAST-System anzubinden, um benötigte Daten automatisiert übertragen zu können.

2.3.6.      Standards

Um den stadtweiten Planungs- und Umsetzungsprozess von Investitionsmaßnahmen zu optimieren und die zur Verfügung stehenden Mittel bestmöglich zu nutzen, ist die Implementierung bzw. die Festlegung von (Bau-)Standards im COAST-System ein weiterer wichtiger Schritt. Diese Umsetzung, sowie die höhere Gewichtung der Folgekostenbetrachtung bei Projektentscheidungen schafft eine bessere Transparenz für Entscheidungsprozesse der Verwaltung und Selbstverwaltung.

Christian Zierau

Stadtrat