1. Der Bund und das Land Schleswig-Holstein sind aufgefordert die Landeshauptstadt Kiel entsprechend der ihr übertragenen Aufgaben auskömmlich zu finanzieren. Seit der letzten Reform des kommunalen Finanzausgleichs hat sich die Situation für die Kommunen auseinanderentwickelt und für die Landeshauptstadt Kiel weiter verschlechtert. Es wird erwartet, dass durch die anstehende Evaluation hier nachhaltige Verbesserungen zu Gunsten der LHK erreicht werden. Angesichts der schwierigen aktuellen Wirtschafts- und Finanzlage fordern wir von der Landesregierung jetzt einen „Stärkungspakt für die Kommunen“. Die Landeshauptstadt Kiel wird angemessene Eigenanstrengungen unternehmen, um nachhaltig ihre Handlungsfähigkeit zu gewährleisten.

 

2. Die Ratsversammlung beschließt entsprechend der Forderungen des Ministeriums für Inneres, Kommunales, Wohnen und Sport (Kommunalaufsicht) die in der Anlage 1 aufgeführten Maßnahmen, mit dem Ziel die Ertragssituation zu stärken und Aufwandsentwicklung für 2024 zu dämpfen. Diese Maßnahmen sind im Nachtragshaushalt 2024 (vgl. Drs. 0787/2024) aufgenommen.

 

3. Der Haushaltsausgleich im Ergebnisplan soll spätestens mit dem Jahr 2028 erreicht werden. Zur Zielerreichung ist die wirtschaftliche Aufgabenwahrnehmung zu intensivieren, diese umfasst die systematische Überprüfung und ggf. Anpassung der Erträge (insb. Steuern, Gebühren und Entgelte) und Dämpfung der Aufwände (insb. Personal-, Sachausgaben und freiwillige Leistungen) in den nächsten Jahren. Dazu werden die notwendigen Maßnahmen (vgl. Anlage 2) weiterentwickelt, jährlich überprüft und mit den jeweiligen Haushaltsplan-Entwürfen konkretisiert.

 

4. Es bestehen erhebliche Investitionsbedarfe in der Landeshauptstadt Kiel. Die Notwendigkeit kommunaler Investitionen ergibt sich nicht nur aus dem Erfordernis, die kommunale Infrastruktur zu erneuern und aufrechtzuerhalten, sondern auch um vielfältige Transformationserfordernisse in Wirtschaft und Gesellschaft (z.B. Klimaschutz und Klimaanpassung) zu erfüllen. Die Investitionstätigkeit ist auch in den nächsten Jahren auf hohem Niveau zu sichern und soll von Jahr zu Jahr weiter gesteigert werden.

1. Rahmenbedingungen

 

„Die Wirtschaft in Deutschland ist angeschlagen.“ formuliert die „Gemeinschaftsprognose Frühjahr 2024“[1] deutlich und analysiert, „dass eine bis zuletzt zähe konjunkturelle Schwächephase mit schwindenden Wachstumskräften einhergeht“. Die Veränderung des Bruttoinlandsprodukts im laufenden Jahr wird gegenüber dem Herbstgutachten deutlich um 1,2 Prozentpunkte nach unten auf nunmehr 0,1% revidiert. Die Prognose für die Rate im kommenden Jahr bleibt mit 1,4% nahezu unverändert (Rücknahme um 0,1 Prozentpunkte), geht aber mit einem um über 30 Mrd. Euro geringeren Volumen der Wirtschaftsleistung einher.

 

Die Prognose empfiehlt u.a. auch das gesamtstaatliche Finanzgefüge zu reformieren und die Schuldenbremse behutsam anzupassen: „Wichtiger als eine Ausweitung der gesamtstaatlichen Verschuldungskapazität wäre eine Neugestaltung der Finanzverfassung (Förderalismusreform III). Diese müsste zum Ziel haben, die kommunalen Investitionen, die gut 40 % der gesamten öffentlichen Investitionen ausmachen, von kurzfristigen Haushaltsnöten abzuschirmen und die konjunkturellen Schwankungen nur bei Bund und Ländern durchschlagen zu lassen. Die Einnahmen der Kommunen ließen sich etwa durch einen Hebesatz auf die Einkommenssteuer anstelle der Gewerbesteuer weniger konjunkturreagibel gestalten[2].“ In diesem Kontext ist auch von herausgehobener Bedeutung, dass „Kommunen zusätzliche Aufgaben übertragen wurden, ohne sie dafür finanziell adäquat auszustatten (Verletzung des Konnexitätsprinzips).“[3]

 

Die Dimension des Fachkräftemangels ist zur Beurteilung der Haushaltslage bereits gegenwärtig zwingend einzubeziehen. In den nächsten Jahren werden die Auswirkungen aufgrund der demographischen Entwicklung und der Altersabgänge der „Baby-Bommer“ erheblich sein. In den vergangenen zehn Jahren haben Bund, Länder und Kommunen, auch die Landeshauptstadt Kiel (LHK), viele zusätzliche Stellen geschaffen. Das Institut für Wirtschaft (IW Köln) fasst in seiner aktuellen Studie zusammen: „Eine Bewertung der Personalentwicklung im öffentlichen Dienst erfordert folglich mindestens eine Differenzierung nach Aufgabenbereichen. Während die Bedarfe in vielen Aufgabenfeldern weiterhin groß sind, sollte die Politik gleichzeitig auf Effizienzgewinne im Zuge der Digitalisierung hinarbeiten. Der dadurch gewonnene Handlungsspielraum könnte genutzt werden, um offene Bedarfe zu reduzieren und übermäßigen Personalabbau beispielsweise in für die Infrastruktur wichtigen Ämtern zu korrigieren.“[4] Besonders in den Blick genommen werden muss, die Übertragung von neuen und ausgeweiteten Aufgaben, die nur mit einem erheblichen Personalmehraufwand administrierbar sind.

 

Der Trendreport 2024[5] formuliert unter dem Titel „Halbzeit – Deutschland auf dem Weg zur digitalen Verwaltung – Eine Zwischenbilanz“  unter anderem folgende Handlungsempfehlungen:

 

• Digitalisierung bedeutet nicht, die analoge Welt eins zu eins im Digitalen nachzubauen. Zentral ist die Frage: Was bringt die Digitalisierung den Bürgerinnen und Bürgern?
• Öffentliche Verwaltungen müssen nicht nur mit technischen Mitteln digitalisiert, sondern in Bezug auf Organisationsstrukturen, Personalkompetenzen und Führungsverständnis modernisiert werden.

 

In der Bewertung wird ein gemischtes Fazit gezogen: „In fast allen Perspektiven wurde der Fortschritt bei der Verwaltungsdigitalisierung in den vergangenen Jahren dabei als zu niedrig wahrgenommen. Gleichzeitig konnten wir Optimismus für die zweite Halbzeit bis 2030 feststellen[6].“ Die notwendige Transformation muss über die Digitalisierung hinausgedacht werden und in den nächsten Jahren konsequenter erfolgen, um eine entlastende Wirkung und notwendige Agilität herzustellen.

 

2. Haushaltslage

 

1. Allgemein

 

Die Haushaltslage ist auf allen staatlichen Ebenen äußerst herausfordernd, da nach der Corona-Pandemie die Auswirkungen des Krieges in der Ukraine, sowie die zur Abmilderung der Auswirkungen der Energiekrise und der Inflation getroffe­nen Maßnahmen fortgesetzt Ressourcen beanspruchen, die in den Etats regelhaft zu signifikanten Mehraufwendungen führen. Neben der wirtschaftlichen Entwicklung sind ohnehin Klimakrise und der demografische Wandel unter den Bedingun­gen eines zunehmenden Fachkräftemangels zu meistern.

Der Bundestag (02. Februar 2024[7]) und der Landtag Schleswig-Holstein (20. März 2024[8]) konnten ihre Etats für das Jahr 2024 erst im laufenden Jahr beschließen. Beide Debatten waren geprägt durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15. November 2023[9] und die daraus resultierende Frage, wie mit Investitionen und angemessenen Programmen auf temporäre Krisen bzw. große gesellschaftlichen Herausforderungen reagiert werden kann. In der öffentlichen Meinung dominierten die Auseinandersetzungen um Kürzungen[10] und die Rechtmäßigkeit der weiterhin vorgesehenen Schuldenaufnahmen[11]. Die verspäteten Beschlussfassungen hatten unmittelbare Rückwirkungen auf die Haushalte der Kommunen. Die Auswirkungen sind bereits jetzt deutlich spürbar: 2023 betrug das Minus rd. 6,8 Milliarden Euro[12] und war erstmals seit 2011 wieder im Defizit. In 2022 hatten die Kommunen noch einen Überschuss von rd. 2,6 Milliarden Euro verzeichnet. Noch beachtlicher fällt der Aufwuchs der Ausgaben mit 12,0% aus. Der Deutsche Städtetag bewertet diese Entwicklung als deutliche Verschlechterung der finanziellen Lage der Kommunen und empfiehlt grundsätzlich an die Finanzausstattung ranzugehen[13], um insbesondere die Fähigkeit zur Umsetzung von zentralen Transformationsaufgaben herzustellen und mehr kommunale Investitionen tätigen zu können.

 

2. Landeshauptstadt Kiel

Durch das sehr gute Jahresergebnis 2023 gelang es der LHK, ihre aufgelaufenen Defizite von knapp 303 Millionen Euro (Stand: 2014) nicht nur – wie schon in den vergangenen Jahren – zu verringern, sondern jetzt sogar vollständig abzubauen. Musste 2014 noch befürchtet werden, dass das Eigenkapital (2014 = 154 Millionen Euro) in wenigen Jahren aufgebraucht werden würde, konnte es tatsächlich kontinuierlich gestärkt werden. Zum Jahresabschluss 2023 beträgt es 479,5 Millionen Euro. Sehr positiv hat sich auch die Realisierung geplanter Investitionsvorhaben entwickelt. In 2023 konnten 83,7 Prozent der geplanten Auszahlungen realisiert werden. Damit konnte der gute Vorjahreswert (2022: 78,0) noch gesteigert werden. Auch stellt sich die Umsetzungsquote in Hinblick auf die ursprünglich beschlossenen Haushalte mit 73,1% (2023) bzw. 60,6% (2022) zufriedenstellend dar.

Trotz dieser guten Entwicklung ist die seit längerem bestehende strukturelle Unterfinanzierung der Kommunen in dieser wirtschaftlichen Phase und bei derart ausgeweiteten Aufgaben nicht zu kompensieren. Der Haushalt 2024 war bereits zum Zeitpunkt der Beschlussfassung im Dezember 2023 mit einem Defizit von rd. 56 Mio. Euro beschlossen worden. Zwischenzeitlich haben sich weitere erhebliche Verschlechterungen (u.a. rd. 26 Mio. Euro weniger Erträge aus dem Kommunalen Finanzausgleich) ergeben, die einen starken Konsolidierungsdruck ausüben. Außerdem hat die Kommunalaufsicht die investive Kreditaufnahme nur teilgenehmigt und die Auflage erteilt, Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung darzustellen (vgl. Drs. 0471/2024). Daher werden ein Nachtragshaushalt 2024 und die Überarbeitung der Finanzplanung notwendig. Diese Vorlage stellt die aus Sicht der LHK notwendigen Maßnahmen zur Ertragsstärkung und Aufwandsdämpfung sowie zur Sicherung der Investitionstätigkeit in den Haushaltsjahren 2024-2028 dar.

3. Beschreibung der Vorgehensweise und Maßnahmen

Zu 1.)

Für Schleswig-Holstein ist zu konstatieren, dass seit der letzten Reform des kommunalen Finanzausgleichs sich die Situation für die Kommunen auseinanderentwickelt und für die Landeshauptstadt Kiel (LHK) weiter verschlechtert hat. Es wird erwartet, dass durch die anstehende Evaluation hier nachhaltige Verbesserungen zu Gunsten der LHK erreicht werden.

Kommunen muss neben den pflichtigen Aufgaben die Ausgestaltung der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben zwingend ermöglicht werden. Auch die wichtige Investitionstätigkeit ist zu sichern und darf nicht, zum Beispiel durch steigenden Personalaufwand (Aufgabenzuwachs, Tarifsteigerungen) und in Fallzahl und Fallkosten anwachsende Sozialleistungen reduziert werden. Finanzstärke ist Voraussetzung für das Gelingen von Transformation. Dies sichert wiederum Demokratie und gesellschaftliche Teilhabe vor Ort. Ein „Stärkungspakt für die Kommunen“ könnte mit dem bereits begonnenen Dialog zwischen der Landesregierung und den kommunalen Spitzenverbänden erreicht werden. Folgende Punkte könnten aufgenommen werden:

1. Die Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (NRW) formuliert den Haushaltsausgleich als „muss“ (§ 75 Abs. 2 GO NRW), während die Gemeindeordnung Schleswig-Holstein diesen als „soll“ (§ 75 Abs. 3 GO SH) normiert. Trotzdem wirken die weiteren rechtlichen Konkretisierungen, Maßstäbe und Genehmigungspraxis in Schleswig-Holstein deutlich strikter. In NRW war bereits seit längerem die Einplanung einer pauschalen Kürzung von 1% (Globale Minderausgabe/-aufwand) möglich. Mit dem 3. NKF-Änderungsgesetz soll diese pauschale Kürzung im Rahmen eines gestuften Verfahrens zur Erreichung des Haushaltsausgleich auf 2% erhöht werden. Dies schafft eine geeignete Möglichkeit zur Stärkung der kommunalen Eigenverantwortung.
2. Auch wird die Haushaltsgenehmigung in NRW auf Basis eines Kennzahlensets[14] vorgenommen und sichert so eine differenzierte sachgerechte Beurteilung der wirtschaftlichen Lage der Kommunen anhand einheitlicher Kriterien. Auch in Schleswig-Holstein sollte dies vergleichbar zur Anwendung kommen, auch um der Aussagekraft von doppischen Haushalten besser zu entsprechen.
3. Neben dem Blick auf die Verschuldung ist zu beachten, dass Investitionsförderung Generationsgerechtigkeit schafft. Zum Beispiel könnten Investitionen in den notwendigen Katastrophenschutz oder beim Rettungsdienst (der nachgelagert refinanziert wird) differenziert bewertet werden, um diese nicht in eine kaum priorisierbare Abwägung mit anderen zwingend notwendigen Investitionen (Schulbau, Kita, Verkehrsinfrastruktur) zu bringen.
4. Schaffung einer Anschlussperspektive nach Auslaufen der Konsolidierungshilfen: Die Konsolidierungshilfen wurden Ende 2023 eingestellt.

Ferner hat die LHK verschiedene Initiativen wie die Beauftragung eines Finanzgutachtes (vgl. Drs. 0262/2024) und das Programm „Kiel einfach machen“ auf den Weg gebracht.

Das Finanzgutachten ist bereits beauftragt. Dieses Gutachten soll durch unabhängige Dritte erstellt werden und Selbstverwaltung wie Verwaltung einen qualifizierten, verständlichen, gebündelten Überblick über wesentliche finanzielle Daten und sich hieraus einzelnen ableitenden Handlungsmöglichkeiten liefern. Darüber hinaus können die Ergebnisse für die objektive Argumentation in Bezug auf die Evaluierung des kommunalen Finanzausgleichs mit dem Land dienen.

Das Programm „Kiel einfach machen“ wurde als interne Beteiligungsinitiative zur konkreten Entbürokratisierung gestartet und soll in der zweiten Jahreshälfte extern mit Kieler*innen durchgeführt werden. Es wird erwartet, dass sich hier Anhaltspunkte für Prozessanpassungen und Aufgabenverzicht ergeben.

 

Zu 2.) und 3.)

Die genannten Maßnahmen sollen sicherstellen, dass im Ergebnisplan 2024 und insbesondere auch in Folgejahren eine weitergehende Auseinanderentwicklung von Erträgen und Aufwendungen begrenzt wird. Der Haushaltsausgleich im Ergebnisplan soll spätestens mit dem Jahr 2028 erreicht werden.

Die Maßnahmen beziehen sich grundsätzlich auf alle Aufgabenbereiche der Verwaltung, kein Amt und keine Aufgabe kann von diesen notwendigen Anstrengungen ausgenommen werden. Dies gilt im Übrigen auch für die städtischen Unternehmen und Beteiligungen. Alle leisten entsprechend ihres Budgetvolumen und der Steuerbarkeit der Leistungen einen angemessenen Beitrag. Die Rahmenbedingungen Arbeitskräftemangel bzw. demografische Entwicklung und die Notwendigkeit der intensivierten Transformation (siehe 1. Rahmenbedingungen) werden dabei berücksichtigt. Der Erfolg der Maßnahmen soll insbesondere durch eine Stärkung der wirtschaftlichen Aufgabenwahrnehmung entsprechend § 8 der Gemeindeordnung (GO)[15] erfolgen und durch eine gemeinsame Verantwortung im Sinne einer „Budgetsolidarität“ erreicht werden.

Mit dem Nachtragshaushalt werden erste verschiedenste Anpassungen vorgenommen und dargestellt. Der Schwerpunkt muss auf strukturell entlasteten Maßnahmen liegen:

1. Dämpfung des Personalaufwandes,
2. Erzielung von ergebniswirksamen Verbesserungen aus der Verwaltung der städtischen Unternehmen und Beteiligungen,
3. Überprüfung und Anpassungen von Steuern, Gebühren und Entgelten,
4. Überprüfung der Wirksamkeit von Programmen und Zuwendungen
5. Anpassung von Leistungsstandards und nachhaltige Reduzierung von Verbräuchen.

Die Anlage 1 konkretisiert die im Nachtragshaushalt aufgenommen Maßnahmen. Entsprechend der Forderungen der Kommunalaufsicht werden diese Maßnahmen zur Beschlussfassung vorgelegt.

Die Anlage 2 umfasst für die Folgejahre erste Maßnahmen. Diese werden weiterentwickelt, jährlich überprüft und dann mit den jeweiligen Haushaltsplan-Entwürfen konkretisiert. Die Beschlussfassung hierüber erfolgt nicht jetzt, sondern wird gesondert vorgelegt.

 

Zu 4.)

In der LHK wurde ein Sanierungsstau bzw. -bedarf der städtischen Gebäude in der Verwaltung der Immobilienwirtschaft von rd. eine Mrd. Euro konkret belegt[16]. Stadtweit kann ein städtischer Gesamtsanierungsstau von rd. zwei Mrd. Euro als plausibel angenommen werden. Dazu erfordert urbane Transformation kommunale Investitionen über das bisherige Maß hinaus. Zusätzlich sind in dieser Phase des Wirtschaftszyklus die öffentliche Investitionstätigkeit von besonderer Bedeutung.

Daher ist die Investitionstätigkeit der LHK auch in den nächsten Jahren auf hohem Niveau zu sichern und sollte von Jahr zu Jahr weiter gesteigert werden.

[1] Gemeinschaftsdiagnose Frühjahr 2024: Deutsche Wirtschaft kränkelt – Reform der Schuldenbremse kein Allheilmittel – Gemeinschaftsdiagnose

[2] Ebd., S. 13 (Kurzfassung) und S. 70

[3] Ebd., S. 67

[4] Öffentlicher Dienst: Mehr Personal, noch mehr Bedarf - Institut der deutschen Wirtschaft (IW) (iwkoeln.de)

[5] Trendreport 2024: Deutschland auf dem Weg zur digitalen Verwaltung – Eine Zwischenbilanz | Prognos

[6] Ebd., S. 26

[7] BMF-Monatsbericht Februar 2024 - Sollbericht 2024: Ausgaben und Einnahmen des Bundeshaushalts (bundesfinanzministerium.de)

[8] Notkredite im Fokus: Parlament beschließt Haushalt (ltsh.de)

[9] Bundesverfassungsgericht - Presse - Zweites Nachtragshaushaltsgesetz 2021 ist nichtig

[10] Bundeshaushalt 2024: Handlungsfähig ja - aber auch zukunftsfähig? | tagesschau.de

[11] Steuerzahlerbund: Haushalt in SH darf so nicht beschlossen werden | SHZ

[12] Kommunen im Jahr 2023 mit 6,8 Milliarden Euro erstmals wieder seit 2011 im Defizit - Statistisches Bundesamt (destatis.de)

[13] Statistik Kommunalfinanzen 2023: Hohe Defizite in den Kommunalhaushalten: Deutscher Städtetag (staedtetag.de)

[14] NKF-Kennzahlenset NRW (Artikel) | gpaNRW

[15] Gesetze-Rechtsprechung Schleswig-Holstein § 8 GO | Landesnorm Schleswig-Holstein | - Wirtschaftliche Aufgabenerfüllung | Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein (Gemeindeordnung - GO -) in der Fassung vom 28. Februar 2003 | gültig ab: 01.04.2003 (juris.de)

[16] Vgl. Drs. 0086/2021 „Konzept zur Optimierung des Schulbaus bei der LHK („Kiel macht Schule“) vom 22. Januar 2021 und Drs. 0559/2022 „Sanierungsbedarf der städtischen Gebäude in der Verwaltung der Immobilienwirtschaft“ vom 04. August 2022