Antrag:

1. Die Verwaltung wird beauftragt, die „Kieler Wohnbaulandkriterien“ unter Beteiligung der Politik und Wohnungswirtschaft zu einem „Kieler Wohnbaulandmodell“ weiter zu entwickeln und der Ratsversammlung zum Beschluss vorzulegen.
2. Die erforderlichen Planungsmittel in Höhe von 90 T € werden hierfür freigegeben.

Begründung:

Anlass:

Bei der Entwicklung größerer Wohnbauvorhaben werden Vorhabenträger*innen regelmäßig an der Übernahme der durch das Projekt verursachten Planungs- und Folgekosten (bspw. Errichtung sozialer Infrastrukturen, verkehrliche Erschließung usw.) beteiligt. Ferner sind durch die Vorhabenträger*innen wohnungspolitische und städtebauliche Vorgaben einzuhalten. Dabei dürfen die Kostenbeteiligungen und die finanziellen Auswirkungen der Vorgaben die Vorhabenträger*innen gemäß Baugesetzbuch (BauGB) nicht unangemessen stark belasten. Beim Abschluss von städtebaulichen Verträgen ist diese Angemessenheit der Kostenbeteiligungen zu prüfen.

Mit der Baulandkriterienliste (Drs. 0991/2017) stellt die Landeshauptstadt Kiel potentiellen Vorhabenträger*innen eine Übersicht bereit, an welche spezifischen Vorgaben (bspw. energetische Mindeststandards, Quote des geförderten Wohnraums, Grünflächenquoten, Stellplatznachweise usw.) sie sich vor Ort halten müssen. Die Baulandkriterienliste ist eine Zusammenfassung von Vorgaben, die sich größtenteils aus politischen Einzelbeschlüssen ergeben (s. Anlage). In Bezug auf bestimmte Vorgaben (bspw. finanzielle Beteiligung am Bau sozialer Infrastrukturen) weist sie bisher einen größeren Interpretationsspielraum auf, der einzelfallbezogen beim Abschluss der städtebaulichen Verträge geklärt wird. Somit ist die Baulandkriterienliste derzeit nur teilweise dazu geeignet, die aus den einzelnen Vorgaben resultierenden finanziellen Auswirkungen zu bewerten. Dies ist jedoch notwendig, um die Belastung der Vorhabenträger*innen und damit die Angemessenheit von städtebaulichen Verträgen prüfen zu können.

Ziel:

Aus den vorgenannten Gründen wird vorgeschlagen, die Baulandkriterienliste zu einem Baulandmodell weiterzuentwickeln. Dabei werden die bestehenden Vorgaben der politischen Einzelbeschlüsse zusammengetragen, bisher nicht hinreichend konkrete Vorgaben konkretisiert und die finanziellen Auswirkungen mithilfe eines Berechnungstools eingeschätzt. Das zu entwickelnde Baulandmodell soll damit künftig das zentrale Regelwerk für den Abschluss städtebaulicher Verträge zur Steuerung der Bodennutzung, zur Refinanzierung der Siedlungsentwicklung und zur Umsetzung von Qualitätszielen der Stadtentwicklung werden.

Es findet bei Wohnbauvorhaben Anwendung, für die neues Planungsrecht geschaffen oder bestehendes Planungsrecht geändert werden muss. Es bietet Vorhabenträger*innen größtmögliche Transparenz und Gleichbehandlung und der Verwaltung einen belastbaren Rahmen für das eigene Handeln.

Städtische Anforderungen an neue Wohngebiete

Bei der Entwicklung eines neuen größeren Wohnbauvorhabens stehen aus Sicht der Stadt drei wesentliche Ziele und Interessen im Vordergrund:

Erstens soll ein neues Bauvorhaben einen Beitrag zur Erreichung der wohnungspolitischen Ziele der Landeshauptstadt Kiel leisten (vgl. Drs. 0267/2013 – Fortschreibung des Kieler Wohnungsmarktkonzepts 2013). Die Entwicklung eines Bauvorhabens dient vorrangig der Schaffung zusätzlicher nachfragegerechter Wohnungsangebote, der Versorgung breiter Schichten der Bevölkerung mit bezahlbarem Wohnraum und gleichzeitig der Befriedigung zielgruppenspezifischer Wohnbedarfe (geförderter Wohnungsbau, barrierefreier Wohnungsbau, Familienwohnen, seniorengerechtes Wohnen, studentisches Wohnen, Baugruppen etc.). Durch eine Vielfalt verschiedener Wohnformen wird gleichzeitig einer weiteren sozialräumlichen Entmischung aktiv entgegengewirkt. Der Beitrag, den ein Bauvorhaben zur Erreichung der wohnungspolitischen Ziele leisten muss, richtet sich nach der Größe und Art des Vorhabens.

Zweitens ist eine städtebauliche Qualität in der Form zu sichern, dass attraktive, hochwertige und nachhaltige bauliche und freiräumliche Strukturen geschaffen werden. Hierbei stehen u.a. die lokale Baukultur, energetische und ökologische Standards einschließlich der klimawandelbedingten Anforderungen, Mischung verschiedener Nutzungen, kurze Wege, wertige und ausreichende öffentliche Räume wie Grün- und Spielflächen sowie die Sicherung ökologischer Qualitäten z.B. über die Eingriffsregelung im Vordergrund. Die Beteiligung der Öffentlichkeit ist ein unerlässlicher Baustein um diese Qualitäten zu erreichen.

Drittens ist die Sicherung einer ausreichenden verkehrlichen Erschließung (bspw. Straßen, Wege, Plätze, ruhender Verkehr) und die Bereitstellung von bedarfsgerechten technischen (bspw. Ver- und Entsorgung) und sozialen Infrastrukturen (bspw. Kindertagesstätten, Schulen, Spielplätze, Sozialeinrichtungen) sicherzustellen.

Die Landeshauptstadt Kiel steht bei jedem Wohnbauvorhaben, für das neues Planungsrecht geschaffen oder bestehendes Planungsrecht geändert werden muss, vor der Aufgabe, diese Ziele und Ansprüche gemeinsam mit den Vorhabenträger*innen abzusichern und gleichzeitig zu einer angemessenen und fairen Verteilung der Kosten und Lasten mit den Vorhabenträger*innen zu kommen.

Sicherung der Anforderungen über städtebauliche Verträge

Um Vereinbarungen mit den Vorhabenträger*innen rechtsverbindlich festzuhalten, besteht die Möglichkeit sogenannte städtebauliche Verträge nach § 11 bzw. § 12 BauGB zu schließen. Die Landeshauptstadt Kiel macht hierbei die Erfüllung bestimmter Ziele, Ansprüche und die Übernahme von Kosten zur Bedingung für die Schaffung des notwendigen Planungsrechts. Das Instrument der städtebaulichen Verträge hat sich seit der Einführung in den 1990er Jahren bewährt und wird in Kiel bei derartigen Vorhaben regelmäßig genutzt (Hof Hammer, Anscharpark und div. weitere).

Wichtig ist bei städtebaulichen Verträgen die Beachtung der rechtlichen Grenzen, die das BauGB vorgibt. Städtebauliche Verträge müssen den Prinzipien der Angemessenheit und Kausalität entsprechen und dürfen das Kopplungsverbot nicht unterlaufen.

1. Angemessenheit: Verlangt die Landeshauptstadt vom Vorhabenträger die Übernahme von Kosten für Infrastrukturen, die für die Entwicklung des Baugebiets errichtet werden, müssen diese Kosten in einem angemessenen Verhältnis zu den sich durch das neu geschaffene Planungsrecht ergebenden Vorteilen stehen. In vielen Städten werden als Maßstäbe hierfür die von Vorhabenträger*innen realisierten Bodenwertsteigerungen und Erträge aus den Hochbaumaßnahmen in die Bewertung der Angemessenheit einbezogen. Dabei dürfen die geforderten Kostenübernahmen nicht die tatsächlich bei der Stadt anfallenden Kosten übersteigen. Die städtebaulichen Verträge können folglich nicht genutzt werden, um Bodenwertsteigerungen und Gewinne pauschal und ohne tatsächlich erbrachte Gegenleistung abzuschöpfen.
2. Kausalität: Im städtebaulichen Vertrag vereinbarte Kostenübernahmen dürfen sich nur auf Kosten beziehen, die ursächlich auf das Vorhaben zurückgehen (bspw. der notwendige Bau einer neuen Kita) und in einem gewissen zeitlichen Zusammenhang stehen. Kosten für bereits vorhandene Infrastruktureinrichtungen oder Betriebskosten können nicht übertragen werden.
3. Kopplungsverbot: Der städtebauliche Vertrag darf keine Leistung der Stadt als Gegenstand haben, auf die die Vorhabenträger*innen auch ohne Gegenleistung Anspruch hätte (bspw. die Erteilung einer Baugenehmigung bei vorliegendem Planungsrecht). Grundsätzlich hat ein*e Vorhabenträger*in keinen Anspruch auf die Aufstellung eines Bebauungsplans. Es ist somit rechtlich zulässig, als Bedingung für die Schaffung von Planungsrecht die Übernahme von Kosten oder Erfüllung anderer städtebaulicher oder wohnungspolitischer Auflagen zu verlangen.

Bisher erfolgten die Verhandlungen der städtebaulichen Verträge vorwiegend als „Fall-zu-Fall“ Entscheidungen unter Berücksichtigung der jeweiligen Rahmenbedingungen. Die Festsetzungen in Bezug auf die wohnungspolitischen Ziele und städtebauliche Qualität basierten im Wesentlichen auf der Baulandkriterienliste (Drs. 0991/2017). Die Kostenübernahmen für die Bereitstellung von Infrastrukturen wurden einzelfallbezogen vereinbart. Die Vereinbarungen wurden als angemessen angesehen, wenn die Landeshauptstadt Kiel und die Vorhabenträger*in die jeweils im Vertrag vereinbarten Leistungen als angemessen anerkannt hatten.

Diese einzelfallbezogenen Verhandlungen von städtebaulichen Verträgen sind in Bezug auf Transparenz, Gleichbehandlung und Effizienz zu verbessern. Außerdem zeigen Erfahrungen aus anderen Städten, dass dedizierte Angemessenheitsprüfungen die Rechtssicherheit von städtebaulichen Verträgen erhöhen können. Aus diesem Grund wird vorgeschlagen, die Baulandkriterienliste zu einem Wohnbaulandmodell mit inkludierten Berechnungsmodell zur rechtssicheren Prüfung der Angemessenheit von städtebaulichen Verträgen weiterzuentwickeln.

Vorteile und Grenzen eines Wohnbaulandmodells:

Ein Wohnbaulandmodell regelt die grundsätzliche Strategie der Stadt für die kommunale Wohnbaulandentwicklung. Die Stadt formuliert hierin ihre strategischen wohnungspolitischen und städtebaulichen Ziele für Baugebietsentwicklungen, definiert die Grundlagen zur Refinanzierung der Siedlungsentwicklung und nutzt ihre kommunale Planungshoheit, um diese Ziele im späteren Verfahren rechtlich abzusichern.

In Städten, die Baulandmodelle bereits teilweise langjährig in der Praxis anwenden (bspw. Hamburg, München, Nürnberg, Münster, Potsdam, Regensburg) haben sich folgende Vorteile gezeigt:

• Sie sorgen für eine Transparenz und Klarheit in Bezug auf die Verteilung von Kosten und Lasten.
• Sie stellen eine Gleichbehandlung von Vorhabenträger*innen sicher.
• Sie schaffen langfristig geltende und politisch legitimierte Planungsgrundlagen.
• Sie sorgen oftmals für eine einfachere und somit bestenfalls schnellere Verhandlung und Abwicklung von städtebaulichen Verträgen.
• Sie genießen daher oft eine große Akzeptanz sowohl auf Seiten der Städte, als auch bei den Vorhabenträger*innen.

Die Grenzen eines Baulandmodells liegen darin begründet, dass die Steuerungswirkung auf Vorhaben beschränkt ist, bei denen neues Planungsrecht geschaffen oder bestehendes Planungsrecht zur Schaffung zusätzlicher Wohneinheiten geändert werden muss. Keine Steuerungswirkung entfaltet ein Baulandmodell im Bestand oder bei vorliegenden Planungsrecht (bspw. bestehende B-Pläne oder Innenbereich nach § 34 BauGB). Hier finden die bestandsorientierten Instrumente weiterhin Anwendung (bspw. Ausübung von Vorkaufsrechten, Festsetzung von Sanierungsgebieten, Erlassen von Erhaltungssatzungen, Ankäufe/Projektentwicklungen der KiWoG usw.). Für stadteigene Grundstücke kann die Stadt eigene, über das Baulandmodell hinausgehende Anforderungen festlegen.

Wichtig zu betonen ist, dass ein Baulandmodell die üblichen Beteiligungsprozesse der Selbstverwaltung bei der Schaffung von Planungsrecht nicht ändert oder gar reduziert. Sobald ein politisch beschlossenes Baulandmodell vorliegt, wird vor Beginn der Planungen zwischen der Stadt und den Vorhabenträger*innen eine Grundsatzzustimmung vereinbart. Hierbei verpflichten sich die Vorhabenträger*innen, die Planungen und notwendigen Gutachten auf eigene Kosten zu erstellen und einen städtebaulichen Vertrag auf Grundlage des Baulandmodells abzuschließen. Erst dann erfolgt das übliche weitere Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans mit den nach BauGB vorgeschriebenen Verfahrensschritten (u.a. Aufstellungs-, Offenlegungs- und Satzungsbeschluss). Vor Satzungsbeschluss ist der städtebauliche Vertrag abzuschließen, der die Kosten- und Lastenverteilung klärt und verbindlich festschreibt. Ohne Abschluss des städtebaulichen Vertrags wird das Verfahren nicht abgeschlossen.

Weiteres Vorgehen:

Das Ziel des Antrags ist die Entwicklung eines spezifisch auf Kiel angepassten, beschlussreifen Baulandmodells, das mit der Selbstverwaltung, der Wohnungswirtschaft und der Verwaltung abgestimmt ist.

Hierfür wird nach Durchführung einer Preisumfrage ein entsprechender Auftrag an ein geeignetes Gutachter*innenbüro vergeben. Dem Büro obliegt es, in enger, dezernatsübergreifender Abstimmung mit der Verwaltung ein Baulandmodell inklusive eines Berechnungsmodells zur rechtssicheren Prüfung der Angemessenheit von städtebaulichen Verträgen zu entwickeln. Die Festsetzungen der Baulandkriterienliste sind dabei auf ihre Aktualität und ihren Praxisbezug zu prüfen und ggf. in überarbeiteter Fassung in das Wohnbaulandmodell zu integrieren. Das Wohnbaulandmodell ist anschließend unter Beteiligung der Verwaltung, der Selbstverwaltung und von Vertreter*innen der Wohnungswirtschaft zu erörtern, bevor des den Selbstverwaltungsgremien zur Beschlussfassung vorgelegt wird. Die Federführung des Verfahrens liegt beim Stadtplanungsamt.

Für den Entwurf zum Kieler Wohnbaulandmodell wird eine Bearbeitungszeit von mind. 12 Monaten veranschlagt. Die Kosten werden auf rund 90 T € geschätzt. Planungsmittel stehen im laufenden Haushaltsjahr unter der Kostenstelle 50002, Kostenträger 51100101, Sachkonto 54310800 zur Verfügung.

Doris Grondke

Stadträtin für Stadtentwicklung, Bauen und Umwelt

Anlage: Kriterienliste zur Entwicklung von Bauflächen in der Landeshauptstadt Kiel