Anlass

Im Vorfeld der Beantwortung der Kleinen Anfrage „Verstöße gegen Auflagen bei Bauvorhaben“ (Drs. 0266/2021) fand ein Abstimmungsgespräch zwischen der Verwaltung und dem Fragesteller statt, um die grundsätzliche Intention der Fragen zu klären und Missverständnissen vorzubeugen. Dabei konnte die Verwaltung die Hintergründe des Themas erläutern und der Fragesteller seinen Informationswunsch konkretisieren.

Gegen Ende dieses Gesprächs wurde auch deutlich, dass seitens der Politik ein grundlegendes Interesse daran besteht, zu erfahren, mit welchen Mitteln die städtischen Genehmigungsbehörden die möglichst umweltverträgliche Durchführung von Bauvorhaben einfordern. Diese Informationen sind nicht direkt verfügbar, denn Inhalte von fachbehördlichen Genehmigungsbescheiden gelangen den städtischen Selbstverwaltungsgremien im Regelfall nicht zur Kenntnis. Man verständigte sich daher in dem o.g. Gespräch darauf, dass die Verwaltung im Rahmen einer Geschäftlichen Mitteilung eine Übersicht über gebräuchliche und sachgerechte umweltbezogene Auflagen im Rahmen von Bauvorhaben zusammenstellen werde.

Nachfolgend wird daher anhand von Beispielen ein Überblick darüber gegeben, welche Instrumente den Behörden zur Verfügung stehen, auf welche Themen sich die Vorgaben der Stadt beziehen können und wie diese Auflagen gegenüber den Antragstellenden kommuniziert werden.

Auflagen in Genehmigungsbescheiden

Anders als bei privatrechtlichen Vereinbarungen, die z.B. im Rahmen von Verträgen geschlossen werden, handelt es sich bei behördlichen Auflagen um Nebenbestimmungen zu einem Verwaltungsakt (siehe § 35 ff. Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG). Ein Verwaltungsakt, z.B. ein Genehmigungsbescheid, stellt eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur rechtlich verpflichtenden Regelung eines Einzelfalls dar. Die Nebenbestimmungen, die als Zusatz zu einem solchen Verwaltungsakt in Frage kommen, sind in § 36 VwVfG benannt. Regelmäßig kommen beim Erlass von Verwaltungsakten selbständige Nebenbestimmungen zur Anwendung (vor allem Auflagen), mit denen Sachverhalte inhaltlich im Detail geregelt werden. Letzteres unterscheidet sie von den unselbständigen Nebenbestimmungen, die keine eigene umsetzbare Verbots- oder Gebotsregelung beinhalten, sondern den Charakter des gesamten Verwaltungsaktes betreffen (z.B. die generelle Befristung einer Genehmigung).

Umweltbezogene Auflagen: Beispiele und Erläuterungen

Die hier vorgestellten Beispiele stammen zum größten Teil aus Baugenehmigungsbescheiden, in die umweltrechtliche Auflagen aufgenommen wurden, sowie aus fachrechtlichen (z.B. naturschutzrechtlichen) Einzelgenehmigungen der zuständigen Fachbehörden im Umweltschutzamt. Die beispielhaften Formulierungen beziehen sich nicht nur auf unterschiedliche Schutzgüter, sondern auch auf unterschiedliche Regelungsbereiche.

Regelungsbereich „Verbindlichkeit von Unterlagen, Untersagung von Abweichungen“:

-          Es darf nur der in den Antragsunterlagen genannte und im anliegenden Lageplan markierte Baum gefällt werden.

-          Der nicht mehr aktuelle Bauzeitenplan (bisherige Fassung: 28.09.20xx) ist zu aktualisieren und der unteren Naturschutzbehörde bis zum 20.07.20xx vorzulegen.

-          Grundlage des Einvernehmens der unteren Naturschutzbehörde ist der in den Antragsunterlagen enthaltene „Landschaftspflegerische Begleitplan“ (LBP). Im LBP sind unter anderem die Eingriffe, der erforderliche Ausgleich, die Minimierungsmaßnahmen und die Anforderungen an die ökologische Baubegleitung dargestellt. Die folgenden Auflagen basieren grundsätzlich auf den Ausführungen des LBP.

-          Beabsichtigte Abweichungen von den Vorgaben des LPB sind bei der unteren Naturschutzbehörde schriftlich zu beantragen.

-          Dieser Genehmigungsbescheid ist zusammen mit der küstenschutzrechtlichen Genehmigung während der Durchführung der Maßnahme vor Ort bereitzuhalten und auf Verlangen Vertreter*innen des Umweltschutzamtes oder der Polizei vorzuzeigen.

Regelungsbereich „Schutz von Objekten sowie Minimierung von Eingriffen“:

-          Der Wurzelbereich (Bodenfläche unter der Krone zuzüglich 1,50 m) der Naturdenkmale darf nicht mit Fahrzeugen und Baumaschinen befahren und diese dürfen nicht darauf abgestellt werden, Material und Geräte              dürfen nur in Abstimmung mit dem begleitenden Sachverständigen darauf gelagert oder aufgestellt werden. Die Baustelleneinrichtung und der Bauablauf sind im Rahmen des Einweisungsgesprächs festzulegen und verbindlich einzuhalten. Das Befahren mit Fahrzeugen ist erst nach Fertigstellung der Pflasterung zulässig.

-          Bodenabgrabungen dürfen nur vorgenommen werden, soweit dies mit dem begleitenden Sachverständigen abgestimmt und mit dem Schutz der Baumwurzeln vereinbar ist. Als Füllsubstrat ist ein überbaubares Substrat gemäß den "Empfehlungen für Baumpflanzungen, Teil 2" der Forschungsgesellschaft Landschaftsentwicklung Landschaftsbau e.V. (FLL) zu verwenden. Eine Verdichtung im Bereich des Wurzelbereichs ist zu unterlassen. Bei der Durchführung der Maßnahme hat der/die Genehmigungsinhaber*in bzw. das beauftragte Unternehmen die anerkannten Regeln der Technik und die Vorschriften des Bauwesens zu beachten und die im Bauwesen erforderliche Sorgfalt anzuwenden. Die zur Umsetzung der Maßnahme eingesetzten Geräte müssen dem neuesten technischen Standard unter Berücksichtigung der Minimierung jeglicher Immissionen entsprechen.

-          Das auf der Baustelle eingesetzte Fachpersonal ist vor Beginn der Baumaßnahme auf die Notwendigkeit eines umsichtigen Umgangs mit Betriebsstoffen hinzuweisen. Während der Bauarbeiten im Wasserbereich sind Ölsperren sowie absorbierende Tücher zur Aufnahme von auftreibendem Öl und von sichtbaren Verunreinigungen bereitzuhalten und bei Bedarf auszubringen. Die Verunreinigungen sind unverzüglich zu beseitigen und ordnungsgemäß zu entsorgen.

-          Beseitigung oder Verwertung von Bodenaushub: Das Material ist unvermischt chargenweise auf dem Gelände zu lagern und nach Maßgabe des Altlastensachverständigen gegen Verwehungen und Auswaschungen zu sichern. Auf der Grundlage repräsentativer Stichprobenanalysen hat der Sachverständige unter Berücksichtigung der Art und Weise sowie Stärke der Verunreinigung gemäß den "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Abfällen - Technische Regeln" (Mitteilung 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA)) und der Deponieverordnung (DepV) in der jeweils aktuellen Fassung zu prüfen, ob das (Boden-) Material wiedereinzubauen bzw. zu verwerten oder einer den Belastungswerten entsprechenden schadlosen Entsorgung zuzuführen ist.

Alternativ hierzu kann bei Grundstücken, die entweder vollflächig bebaut werden sollen oder zu klein für eine Haufwerksbildung sind, nach Rücksprache mit der unteren Bodenschutzbehörde (uBB) und im strikten Einvernehmen mit dem Entsorger die vorab genannte Prüfung hinsichtlich Wiedereinbau und/oder Entsorgung der auszuhebenden Böden auch anhand von in-situ-(Raster)Untersuchungen zur abfalltechnischen Deklaration erfolgen.

Die ordnungsgemäße und schadlose Beseitigung oder Verwertung von Aushubmaterial oder Bauschutt ist der uBB spätestens fünf Arbeitstage vor Entfernung des Materials vom Grundstück bzw. vor Wiedereinbau des Materials schriftlich anzuzeigen.

-          Der „Freihaltekorridor“ (Tabubereich für Erdarbeiten, Leitungen usw.) ist gemäß dem LBP einzuhalten. Die äußerste Grenze ist der Kronentraufbereich der Bäume (Überhälter) auf den Knicks (im LBP als Knickwallfuß bezeichnet). – Abweichend von den Darstellungen des LBP darf der „Freihaltekorridor“ am westlichen Knick in einer maximalen Tiefe von 50 cm ausschließlich für die Herstellung der Stützwand für die Stellplätze genutzt werden. Dies ist möglich, da nach erfolgter Wurzelsuchgrabung am 10.11.20xx in diesem Bereich keine Starkwurzeln (Eiche) gefunden wurden.

-          Die Planung der Nebenanlagen (Fußwege, Pkw-Stellplätze, Fahrradabstellanlagen, Müllsammelplätze) ist zum Schutze von Bäumen in Abstimmung mit dem Umweltschutzamt zu überarbeiten.

-          Für die Herstellung aller Stellplatzflächen sind offenporige Pflasterbeläge zu verwenden (z.B. Rasengittersteine).

-          Eine temporäre Bewässerung der Knicks gemäß den Vorgaben des LBP ist sicherzustellen.

-          Vor Beginn und während der Durchführung der Abbrucharbeiten ist dafür zu sorgen, dass die im Südosten des Gebäudes stehende Trauerbuche nicht beeinträchtigt wird. Insbesondere sind Grabungen in deren Wurzelbereich zu unterlassen. Es ist eine entsprechende Abzäunung zu errichten und während der gesamten Maßnahme zu erhalten.

-          Die schalltechnische Untersuchung vom 26.03.20xx der xxx GmbH ist Bestandteil der Baugenehmigung und dementsprechend umzusetzen.

-          Zum Zeitpunkt der Inbetriebnahme des xxx ist dem Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume, Flintbek, durch eine für die Ermittlung von Emissionen und Immissionen von Geräuschen nach dem § 29b BImSchG bekanntgegebene Stelle nachzuweisen, ob die Vorgaben der schalltechnischen Untersuchung unter Berücksichtigung sämtlicher Haustechnik umgesetzt wurden. Abweichungen zum Gutachten sind vor Umsetzung mit dem Gutachter abzustimmen.

-          Die Schallimmissionsprognose beurteilt die Auswirkungen des Be- und Entladeverkehrs in einem werktäglichen Zeitraum von 8:00 bis 19:00 Uhr und werktägliche Ladenöffnungszeiten von 10:00 bis 20:00 Uhr. Diese Zeiten sind in der weiteren Planung zu berücksichtigen.

-          Die Arbeiten im Umfeld des Baumes sind mit dem Umweltschutzamt abzustimmen und durch geeignetes Fachpersonal für Baumschutz (Baumsachverständige*r) zu begleiten. Zum Schutz von Bäumen sind folgende Vorschriften und technische Regeln zu beachten bzw. verbindlich umzusetzen: a) Satzung zum Schutze des Baumbestandes im Innenbereich der Landeshauptstadt Kiel vom 26.01.2000 (Baumschutzsatzung), b) DIN 18920, c) ZTV-Baumpflege (Zusätzliche technische Vertragsbedingungen und Richtlinien für Baumpflege der Forschungsgesellschaft Landschaftsentwicklung Landschaftsbau e.V. – FLL), d) RAS LP 4 (Richtlinien für die Anlage von Straßen der FLL, Teil: Landschaftspflege, Abschnitt 4: Schutz von Bäumen, Vegetationsbeständen und Tieren bei Baumaßnahmen).

Regelungsbereich „Artenschutz“:

-          Die Vorgaben des Artenschutzberichts (insbesondere artenschutzrechtliche Vermeidungsmaßnahmen) und die mit den Berichten des für Artenschutzbelange zuständigen Gutachters verbundenen Hinweise und Empfehlungen sind zu beachten und umzusetzen.

-          Die Abbrucharbeiten im Bereich des Gebäudekomplexes xxx dürfen nur im Zeitraum 15.08. bis 30.09. erfolgen. Abweichende Zeiträume sind entsprechend den jeweils aktuellen artenschutzbezogenen Untersuchungsergebnissen möglich und bedürfen der schriftlichen Zustimmung der unteren Naturschutzbehörde.

-          Es sind die einschlägigen artenschutzrechtlichen Bestimmungen (§ 44 BNatSchG) zu beachten. Insbesondere ist jeder Baum unmittelbar vor der Fällung auf Lebensstätten von geschützten Tierarten (Vögel, Fledermäuse, Insekten wie Hornissen u.a.) zu kontrollieren.

-          Für die Beleuchtung sind insekten- und fledermausfreundliche Leuchten und Leuchtmittel zu verwenden. Zur Vermeidung der Störwirkung gegenüber Insekten und Fledermäusen sind als Außenbeleuchtung nur wildtierverträgliche Leuchtmittel (LED-Leuchten, Natriumhochdrucklampen) zulässig. Die Farbtemperatur von max. 3.000 Kelvin (warmweiße Lichtfarbe) darf unter Verwendung vollständig gekapselter Leuchtengehäuse (Full-Cut-Off), die kein Licht nach oben und zur Seite emittieren und nur den gewünschten Raum beleuchten, nicht überschritten werden (vgl. LBP). Die Leuchten dürfen nicht im direkten Nahbereich von Bäumen aufgestellt werden. Die Beleuchtung ist bedarfsgesteuert herzustellen. Hierzu ist eine Abstimmung mit der unteren Naturschutzbehörde durchzuführen.

Regelungsbereich „Umweltbaubegleitung“:

-          Die Bauarbeiten im Bereich des Baum- und Gehölzbestandes sind jeweils vorab mit dem Umweltschutzamt abzustimmen, durch geeignetes Fachpersonal für Artenschutz und Baumschutz (Dipl.-Biologe/Biologin oder vergleichbar sowie Baumsachverständige(r)) zu begleiten und zu dokumentieren. Der unteren Naturschutzbehörde sind jeweils zeitnah, insbesondere auf ihr Verlangen, Berichte vorzulegen. Die Weisungen des o.g. Personals zur Durchführung des Vorhabens sind durch die Ausführenden vollständig umzusetzen.

-          Alle Maßnahmen sind unter Beachtung des Gutachtens „Orientierende Untersuchungen von Verdachtsbereichen und Detailuntersuchung der Auffüllungen im Bereich …“ der xxx GmbH vom 06.06.20xx zu planen und umzusetzen.

Die Erdarbeiten sind von einem unabhängigen, nach § 18 Bundes-Bodenschutzgesetz anerkannten Altlastensachverständigen zu begleiten. Der Sachverständige ist im Einvernehmen mit der unteren Bodenschutzbehörde (uBB) von der Bauherrin zu beauftragen.

Aufgaben des Altlastensachverständigen: Der Sachverständige koordiniert, beaufsichtigt und dokumentiert sämtliche Bodenbewegungen und hat für die ordnungsgemäße Sanierung und Entsorgung von Boden- und/oder Grundwasserverunreinigungen in enger Abstimmung mit der uBB Sorge zu tragen. Dies hat unbeschadet des Bundesbodenschutz-Gesetzes und der untergesetzlichen Regelwerke in den jeweils aktuellen Fassungen zwingend unter Berücksichtigung des o.g. Gutachtens zu erfolgen. Werden unbekannte Bodenverunreinigungen angetroffen, insbesondere durch Mineralölkohlenwasserstoffe, polycyclische aromatische Kohlenwasserstoffe oder Schwermetalle – untypisches Erscheinungsbild oder Geruch des Bodens –, so ist die Maßnahme zu unterbrechen und unverzüglich die uBB zu informieren. Zudem sind durch den Sachverständigen sofortige Analysen und Geländeuntersuchungen zur näheren Eingrenzung der Verunreinigungen sowie Einschränkungen des Arbeitsfortganges bis hin zum Arbeitsstillstand (nach Rücksprache mit der uBB) zu veranlassen.

Regelungsbereich „Ausgleich und Ersatz“:

-          Als Ersatz für den gefällten Baum ist an gleicher Stelle eine Linde mit einem Stammumfang von mind. 25 cm, mindestens 4 x verpflanzt, zu pflanzen. Die Ersatzpflanzung ist spätestens bis zum 31.03.20xx vorzunehmen.

-          Die Dachflächen sind fachgerecht extensiv zu begrünen, und die Begrünung ist dauerhaft fachgerecht zu pflegen und zu erhalten. Die Substrathöhe muss mindestens 10 cm betragen. Es ist Saat- und Pflanzgut regionaler Herkunft zu verwenden. Geeignete Arten sind der beigefügten Liste (Anlage „Artenliste Dachbegrünung“) zu entnehmen; sie sind im angegebenen Mischungsverhältnis zu verwenden.

-          Als Ausgleich für Versiegelungen/Teilversiegelungen ist eine Ersatzzahlung in Höhe von xxx € zu leisten. Dieser Betrag ist binnen zwei Wochen nach Erhalt der Baugenehmigung unter Angabe des Verwendungszwecks ... auf das Konto … zu überweisen.

-          Auf der Südseite der Grundstücke ... sind insgesamt sechs standortgerechte, heimische Laubbäume (Hochstamm oder Stammbusch, Stammumfang 18-20 cm, gemessen in 1 m Höhe) entsprechend dem beigefügten Lageplan zu pflanzen. Für die Baumpflanzung sind maximal vier Obstgehölze in Hochstammqualität zu verwenden. Die Pflanzgruben sind entsprechend den Vorschriften der FLL „Empfehlungen für Baumpflanzungen, Teil 2“, insbesondere „5 – Pflanzgrubenbauweise“, und der DIN 18916 auszuführen.

-          Die Ersatzbäume sind bis spätestens zum 15.12.20xx zu pflanzen. Der Knickdurchbruch im westlichen Knick ist bis spätestens zum 31.12.20xx zu schließen. Aufgrund der dortigen starken Verdichtung ist eine Tiefenlockerung des Bodens vorab notwendig. Die anschließende Bepflanzung des Knickdurchbruchs ist gemäß den Durchführungsbestimmungen zum Knickschutz (Erlass des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein – V 534-531.04) durchzuführen (vgl. LBP).

-          Als Ausgleich sind bis zum 31.12.20xx fünf heimische, standortgerechte Obstbäume in der Qualität Stammumfang mindestens 12/14 cm oder fünf heimische, standortgerechte Laubbäume in der Qualität Stammumfang mindestens 14/16 cm, in 1 m Höhe gemessen, mindestens 3 x verpflanzt, zu pflanzen. Ein Lageplan mit den Ersatzbaumstandorten ist bis zum 15.04.20xx nachzureichen.

Regelungsbereich „Anzeige von Maßnahmenbeginn und -fertigstellung“:

-          Der Baubeginn ist der unteren Bodenschutzbehörde, Holstenstraße 108, 24103 Kiel, Ansprechpartner: …, unter Nennung des beauftragten Tiefbauunternehmens fünf Arbeitstage vorher durch die Bauherrin schriftlich anzuzeigen.

-          Die Baumpflanzung ist der unteren Naturschutzbehörde, Holstenstraße 108, 24103 Kiel, Ansprechpartnerin: …, spätestens eine Woche nach Erledigung anzuzeigen.

Regelungsbereich „Sicherung des Erfolgs“:

-          Der wiederhergestellte Knick ist dauerhaft zu erhalten. Sollten Gehölze absterben, so sind diese unmittelbar zu ersetzen. Mögliche Schäden am Knickwall sind unmittelbar zu beseitigen.

-          Die Neuanpflanzungen sind fachgerecht zu binden und bei Bedarf mit Wildschutzzaun zu schützen. Die angepflanzten Gehölze sind über einen Zeitraum von mindestens drei Jahren nach der Anpflanzung zu pflegen und dauerhaft zu erhalten. Sollten Gehölze absterben, so sind sie unmittelbar zu ersetzen.

-          Die Ausgleichsflächen (wiederhergestellte Seegraswiesen) sind dauerhaft zu sichern und zu erhalten. Sollten sie beeinträchtigt werden, so sind sie wiederherzustellen. Die Entwicklung des Seegraswiesenbestands auf der Ausgleichsfläche ist über einen Zeitraum von 5 Jahren zu kontrollieren (Entwicklungsmonitoring im ersten, zweiten und fünften Jahr nach der Anpflanzung). Die schriftlich festzuhaltenden Ergebnisse des Monitorings einschl. der Fotodokumentationen sind der unteren Naturschutzbehörde in ausgedruckter und in digitaler Form jeweils in einfacher Ausfertigung innerhalb von vier Wochen nach Erstellung, spätestens jedoch zum 31.12. des jeweiligen Jahres, vorzulegen.

-          Bei Bedarf sind ab dem zweiten bis zum vierten Standjahr Nachpflanzungen (Pflanzenentnahme von einem Zweitstandort) durchzuführen. Für diese Maßnahme sind Finanzrückstellungen seitens des Auftraggebers vorzunehmen.

Regelungsbereich „Vorbehalt von Änderungen und Ergänzungen“:

-          Das Umweltschutzamt behält sich eine Überprüfung der Auflagenerfüllung und – sofern Mängel festgestellt werden – die Festsetzung weiterer Auflagen vor.

Hier handelt es sich nicht um eine Auflage im engeren Sinne, sondern um einen umfassenden Auflagenvorbehalt im Sinne des § 36 VwVfG, der es erlaubt, Nebenbestimmungen auch zu einem späteren Zeitpunkt noch zu ändern oder zu ergänzen.

Abschließende Anmerkung

Die hier beispielhaft dargestellten, auf die Schonung von Umweltbelangen abzielenden Auflagen in Genehmigungsbescheiden sollen eine Vorstellung davon vermitteln, wie differenziert und einzelfallbezogen die Fachbehörden im Rahmen der Vorhabenzulassung agieren müssen. Die zugrundeliegenden Verfahren binden entsprechend Personalressourcen in nicht unerheblichem Maße. Ein noch größerer Arbeitsaufwand kann im Zuge der jeweiligen Überprüfung der Auflagenerfüllung entstehen, je nachdem, wie schwierig sich die Umsetzung des betreffenden Projekts gestaltet.

Die in den letzten Jahren gestiegene Intensität des Planungs- und Baugeschehens in Kiel lässt erwarten, dass auch künftig eine größere Anzahl komplexer und/oder konfliktbehafteter Vorhaben auf der Agenda stehen wird, die einer intensiven umweltfachlichen Begleitung bedürfen. Um die Genehmigungsbehörden wirkungsvoll zu entlasten, ist eine Umweltbaubegleitung – finanziert durch den Vorhabenträger, berichtspflichtig gegenüber der Fachverwaltung und weisungsbefugt gegenüber der Bauleitung – ein auch weiterhin notwendiges Instrument im Rahmen behördlicher Zulassungsverfahren.

Doris Grondke

Stadträtin für Stadtentwicklung, Bauen und Umwelt