Die Ratsfraktion DIE LINKE hat folgenden Antrag gestellt (Einbringung 21.10.2020, Drucksache 0826/2020):

Antrag:

„Die Verwaltung wird aufgefordert, die, als Maßnahme zur Haushaltskonsolidierung im Rahmen des Öffentlich-rechtlichen Vertrag über die Konsolidierungshilfen nach § 16a des Finanzausgleichsgesetz (FAG) seit 2013 vorgesehene Tourismusabgabe, einzuführen. Über die Einleitung der hierfür notwendigen Schritte seitens der Verwaltung ist spätestens in der Sitzung der Ratsversammlung im Juni 2021 Bericht zu erstatten.

Begründung:

Die Corona-Pandemie stellt Kommunen und auch die Landeshauptstadt Kiel vor besondere Herausforderungen. Dazu gehört auch und vor allem die finanzielle Situation: Einnahmen brechen weg während gleichzeitig Ausgaben steigen. Es ist gut und richtig, dass weder Verwaltung noch Ratsmehrheit versuchen, gegen die Krise anzusparen und gerade jetzt notwendige Ausgaben zu kürzen. Umso wichtiger ist es aber auch, dass alle Möglichkeiten ausgeschöpft werden, die Einnahmeseite zu verbessern.

Im Maßnahmenkatalog im Rahmen des Öffentlich-rechtlichen Vertrages über die Konsolidierungshilfen nach § 11 des Finanzausgleichsgesetz ist bereits seit 2013 die Einführung einer Tourismusabgabe vorgesehen. Diese wurde bislang aber noch nicht umgesetzt. Vor dem Hintergrund der derzeitigen Situation sollte das umgehend nachgeholt und mit der Erarbeitung eines satzungsfähigen Konzepts für eine Tourismusabgabe begonnen werden. Gerade jetzt, da durch die Pandemie inländischer Urlaub boomt, können dadurch Einnahmen generiert werden, welche der Tourismusförderung zugutekommen und die Verwendung von allgemeinen Steuermitteln für diesen wichtigen Bereich senken.“

Stellungnahme der Verwaltung:

Die Notwendigkeit der Haushaltskonsolidierung erfordert Überlegungen hinsichtlich der Möglichkeiten zur Ausschöpfung von Einnahmequellen. Infrage kam hierfür 2013 die Erhebung einer Steuer auf Übernachtungen in Beherbergungsbetrieben (Übernachtungsteuer) als örtliche Aufwandsteuer oder die Erhebung einer Tourismusabgabe (vorher Fremdenverkehrsabgabe). Bereits am 15.03.2012 hat die Ratsversammlung entschieden (Drucksache 0183/2012) keine Bettensteuer einzuführen. Nachfolgend werden daher die wesentlichen Kriterien und Erfordernisse zur möglichen Einführung einer Tourismusabgabe dargestellt:

A. Übernachtungssteuer/Bettensteuer

Die Einführung dieser Steuer ist in der Ratsversammlung vom 15.03.2012 abgelehnt worden (Vorlage 0183/2012).

B. Tourismusabgabe

Gemeinden können laufende Tourismusabgaben für Zwecke der Tourismuswerbung und zur Deckung von Aufwendungen für die Herstellung, Verwaltung und Unterhaltung der zu kulturellen und touristischen Zwecken bereitgestellten öffentlichen Einrichtungen erheben, wenn sie ganz oder teilweise als Tourismusort anerkannt sind. Für die Anerkennung als Tourismusort ist nach Ziffer 4a der Landesverordnung über die Anerkennung als Kurort, Erholungsort oder Tourismusort (KurortVO) insbesondere von Bedeutung:

1. Eine landschaftlich bevorzugte Lage,
2. das Vorhandensein bedeutender kultureller Einrichtungen (insbesondere Museen und Theater), internationaler Einrichtungen oder sonstiger bedeutender Freizeiteinrichtungen von überörtlicher Bedeutung oder
3. geeignete Angebote für Naherholung (insbesondere Ausflugsmöglichkeiten, Grünflächen, Rad- und Wanderwege, ein vielfältiges gastronomisches Angebot und
4. ein mit den Nummer 1 bis 3 korrespondierendes, erhebliches Gäste- und Tourismusaufkommen.

Über die Anerkennung als Tourismusort entscheidet die für Tourismus zuständige oberste Landesbehörde (Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Arbeit, Technologie und Tourismus). In einem Anerkennungsverfahren würde geprüft werden, ob die LH Kiel die Mindestvoraussetzungen dieser Verordnung erfüllt und ihr eine besondere touristische Bedeutung zukommt.

Die Tourismusabgabe ist ein Vorteilsentgelt. Der zu entgeltende (wirtschaftliche) Vorteil besteht in der Gewinnchance oder in der erhöhten Verdienstmöglichkeit, die sich aus dem Tourismus ergibt. Aus dem Entgeltcharakter der Tourismusabgabe folgt, dass sie einen konkreten Sondervorteil abgelten soll (Gewinnchancen bzw. erhöhte Verdienstmöglichkeiten) Die Tourismusabgabe wird von Personen oder Personenvereinigungen erhoben, denen durch den Tourismus wirtschaftliche Vorteile geboten werden, die also durch den Fremdenverkehr wirtschaftlich begünstigt werden. Die abgabenerheblichen Vorteile können unmittelbar oder auch mittelbar vorhanden sein. Unmittelbare Vorteile haben Personen, Personenvereinigungen, Unternehmen und Betriebe, die am Fremdenverkehr im Anerkennungsgebiet unmittelbar beteiligt sind; mittelbare Vorteile haben diejenigen, die mit den am Fremdenverkehr unmittelbar Beteiligten im Rahmen der für den Fremdenverkehr notwendigen Bedarfsdeckung Geschäfte tätigen. Da die Tourismusabgabe eine gemeindliche Entgeltabgabe ist, muss die mit ihr abzugeltende Vorteilsvermittlung örtlich im Gebiet der abgabenberechtigten Gemeinde verwurzelt sein. Gemeint sind ortsansässige wirtschaftliche Beteiligte (z. B. Hotels, Gasthöfe, Gaststätten etc.).

Da die Tourismusabgabe (vorher Fremdenverkehrsabgabe) keine Steuer ist, sondern ihrer Natur nach eine Entgeltabgabe mit Gebühren- und Beitragselementen, ist die LH Kiel bei Erfüllung der Voraussetzungen für die Einführung der Tourismusabgabe zwar nicht verpflichtet zur Einführung, jedoch angesichts der Regelung in § 76 Abs. 2 Gemeindeordnung (GO) zumindest angehalten, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel aus Entgelten für ihre Leistungen und nur im Übrigen aus Steuern zu beschaffen.

Inhaltlich sind die Kommunen, die die Tourismusabgabe einführen wollen völlig auf sich allein gestellt. So muss zunächst der deckungsfähige Aufwand ermittelt werden, um für sich die Wirtschaftlichkeit der Einführung einer Tourismusabgabe beurteilen zu können. Darüber hinaus ist der mit einer möglichen Einführung verbundene Verwaltungs- und Kostenaufwand zu beziffern. Des Weiteren ist zu beachten, dass das Gesamtvolumen der Abgabe durch den gemeindlichen Aufwand begrenzt ist. Nach den Ausführungen in der Begründung zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes (KAG) und der Rechtsprechung hätte die Stadt einen Eigenanteil in Höhe von ca. 30 % zu tragen.

Geklärt/geprüft werden müsste, worauf eine Abgabe/ein Beitrag erhoben werden darf, d.h., welche touristischen Angebote/welcher städtische –deckungsfähige-  Aufwand berücksichtigt werden kann (beispielsweise Kiel Marketing, Einrichtung und Unterhaltung einer Touristinformation, Formen von Werbemaßnahmen, Kieler Woche, Kulturbereich (Theater, Museen), Sporteinrichtungen, (besondere) Grünanlagen, Fördeschifffahrt, Radwege, ggf. Zuschüsse an Dritte). Die Aufwendungen müssten im ursächlichen Zusammenhang mit der Tourismusförderung stehen und die Höhe des Beitrages müsste zum Vorteil in einem angemessenen Verhältnis stehen.

Mit der Tourismusabgabe dürfen keine Gewinne erzielt werden, sondern der deckungsfähige Aufwand ist jährlich durch Kalkulation des Beitragssatzes zu ermitteln. Die Aufwendungen müssen im ursächlichen Zusammenhang mit der Tourismusförderung stehen (sog. Kostendeckungsprinzip) und es sind Ober- und Untergrenzen des Beitrags festzulegen. Die Höhe der Tourismusabgabe muss zum Vorteil in einem angemessenen Verhältnis stehen (sog. Äquivalenzprinzip). Es scheiden alle Maßnahmen aus, die die Kommune im Rahmen der allgemeinen Daseinsvorsorge treffen muss. Bei diesen Aufwendungen müsste geklärt werden, welche dieser Aufwendungen und in welcher Höhe als deckungsfähige Aufwände berücksichtigt werden können, im ursächlichen Zusammenhang mit der Tourismusförderung stehen und somit erhöhte Aufwendungen im Bereich der Tourismuswerbung und Bereitstellung öffentlicher Einrichtungen für kulturelle und touristische Zwecke darstellen und daher in besonderem Maße für Touristen attraktiv sind, wodurch der ortsansässigen Wirtschaft wiederum Vorteile entstehen. Für diese Feststellungen wäre die Einbeziehung eines Gutachters erforderlich. Von dem dann festgestellten Aufwand wären ein Eigenanteil von 30% sowie die personellen und sächlichen Kosten in Abzug zu bringen. Erst danach könnten konkretere Aussagen zur Wirtschaftlichkeit der Einführung einer Tourismusabgabe getroffen werden.

Das KAG sieht vor, dass „Gemeinden und Gemeindeteile“ als Tourismusort anerkannt werden können. Schon hier müssten weitere grundsätzliche Überlegungen – vor einem Anerkennungsverfahren - angestellt werden. Ebenso wäre eine Einteilung der Stadt bzw. Teilstadt in (Vorteils-) Zonen vorzunehmen, um den wirtschaftlichen Vorteil der Beitragspflichtigen differenzieren zu können. Eine Begrenzung der Abgabenerhebung auf bestimmte Stadtteile könnte kritisch sein. Es ist zwar nicht grundsätzlich ausgeschlossen, zwischen Stadtteilen zu differenzieren. Dies dürfte aber nur zulässig sein, soweit tatsächlich ein unterschiedliches Ausmaß an Vorteilen aus der Tourismusabgabe nachgewiesen werden kann. Denn es könnte eine Wettbewerbsverzerrung darstellen, wenn Betriebe, die weniger vom Tourismus profitieren, gänzlich oder teilweise von der Abgabe befreit werden würden. Eine flächendeckende Einführung über das ganze Stadtgebiet brächte wiederum bei der Differenzierung zwischen den Berufsgruppen erhebliche Probleme, auch bei der Frage, welcher Aufwand in dem jeweiligen Bereich entstanden ist (z.B. bei einem Filialbetrieb mit Filialen in unterschiedlichen Zonen). Insgesamt erfordert dies eine komplexe und äußerst aufwändige Datenermittlung der Beitragspflichtigen (d.h. alle natürlichen und juristischen Personen sowie Personenvereinigungen, somit alle Gewerbetreibende und Freiberufler) im gesamten Stadtgebiet bzw. entsprechendem Teilstadtgebiet.

Die Einteilung des Stadtgebietes/Teilstadtgebietes in Zonen dürfte – wie vorstehend ausgeführt - nicht unproblematisch sein, wobei auf keinerlei Grundlagen zurückgegriffen werden kann, sodass zur Bewältigung dieser Aufgabe für grundsätzliche und gerichtsfeste Feststellungen ebenfalls die Einbeziehung eines Gutachters erforderlich wäre.

In bisherigen Fremdenverkehrssatzungen wurde der Realgrößenmaßstab (pauschale Geldbetragssätze auf bestimmte Betriebsgrößenparameter – Anzahl der Betten, qm Betriebsfläche, Beschäftigte etc.-) zugrunde gelegt. Seit einer grundlegenden Anpassung der schleswig-holsteinischen Verwaltungsrechtsprechung an beitragsrechtliche Prinzipien hat sich diese Bemessung als rechtsunsicher erwiesen. Daher haben die meisten schleswig-holsteinischen Fremdenverkehrsgemeinden, die ihre Fremdenverkehrsabgabe überarbeitet haben, einen Systemwechsel vorgenommen und sind auf die Bemessung auf Basis des tatsächlich erzielten Umsatzes übergegangen. Nach diesem Bemessungssystem wird der aus dem Tourismus generierte wirtschaftliche Vorteil und die Abgabe/der Beitrag anhand eines komplexen Berechnungsverfahrens nach folgender Formel ermittelt: Betrieblicher Umsatz x Vorteilssatz x Gewinnsatz (= fremdenverkehrsbedingte Gewinne), sodann multipliziert mit dem Beitragshebesatz. Entsprechendes wäre bei einer Tourismusabgabe zugrunde zu legen bzw. anzuwenden.

Die Erhebung einer Tourismusabgabe in Kiel würde wegen der Größenordnung, keinerlei praktischer Erfahrungen, keiner Vergleichbarkeiten bis hin zu fraglichen Positionierungen der Verwaltungsgerichtsbarkeit in jeder Hinsicht einen immensen Aufwand erfordern. Bis zur ersten Bescheid-Erstellung würde für die Vorarbeiten (sicherlich auch von der personellen Ausstattung abhängig) bei vorsichtiger Schätzung mit einer Vorlaufzeit von ca. zwei Jahren, nach Einführungsbeschluss durch die RV, Zeitdauer für Gutachten, Anerkennung durch das Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Arbeit, Technologie und Tourismus, Bereitstellung personeller und sächlicher Ausstattung (u.a. Räumlichkeiten, EDV) und Erlass einer Satzung über die Erhebung einer Tourismusabgabe zu rechnen sein.

C. Erfahrungen anderer Städte

Die Verwaltung der Hansestadt Lübeck hat, nachdem die Bürgerschaft die Erhebung einer Tourismusabgabe am 26.02.2015 beschlossen hat, die Einführungsarbeiten einschließlich der Anerkennung als Tourismusort bis hin zur Erarbeitung einer Abgabensatzung mit Beteiligung eines externen Beraters umgesetzt. Es war geplant, die Tourismusabgabe zum 01.01.2017 einzuführen. In diesem Zusammenhang wurden ca. 25.000 Unternehmen angeschrieben, 19.000 davon galten als touristisch relevant. Die Hansestadt Lübeck wurde dabei in fünf Vorteilszonen eingeteilt. Lediglich ein Drittel der angeschriebenen Unternehmen haben die Fragebögen beantwortet. Im Oktober 2015 wehrten sich bereits 620 Ärzte und Psychotherapeuten in Lübeck gegen die neue Belastung. Es gilt im Abgabenrecht die Vorgabe, dass alle Abgabepflichtigen angemessen zu berücksichtigen sind. Sollte bei der Umsetzung der Tourismusabgabe hiergegen verstoßen werden, würde ein Verstoß gegen Artikel 3 des Grundgesetzes und somit ein Klagegrund vorliegen. Angesichts der Vielzahl der Abgabepflichtigen war eine Vielzahl von Klagen zu befürchten. Im Oktober 2016 stimmte die Bürgerschaft gegen die Tourismusabgabe, sie wurde nicht eingeführt.

Auch die Stadtverwaltung Eckernförde hatte die Vorarbeiten bis zum Entwurf einer Tourismusabgabensatzung abgeschlossen. Im November 2016 wurde hier von der Ratsversammlung Eckernförde beschlossen, die Tourismusabgabe nicht einzuführen. Von den 5.900 erfassten Abgabepflichtigen in Eckernförde hatten 2.000 die Auskunftsbögen nicht ausgefüllt, trotz 3.000 Erinnerungsschreiben.

Weder in Lübeck noch in Eckernförde war es möglich, eine breite Akzeptanz bei den Gewerbetreibenden zu erreichen. Das Erhebungsverfahren, welches im Übrigens in jedem Jahr neu durchgeführt werden muss, sei sehr aufwändig und nicht zu vermitteln gewesen.

Auch der Deutsche Tourismusverband hat sich im Rahmen der Finanzierungsdiskussion im Tourismus dahingehend geäußert, dass die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe (nun Tourismusabgabe) vor allem in Städten und größeren Gemeinden mit praktischen Problemen verbunden ist. So gilt es eine praktikable und übertragbare Lösung für die Zonierung sowie für die Pauschalierung der Hebesätze zu schaffen. So wie sich die Änderung des KAG, ohne Handlungshinweise bzw. –hilfen, darstellt, wird aus Verwaltungssicht ein großes bürokratisches und verwaltungsmäßig sehr aufwendiges Instrument angeboten, das für Städte der Größe der
LH Kiel ungeeignet sein dürfte.

D. Zusammenfassung

• Die LH Kiel müsste vom Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Technologie und Tourismus des Landes SH als Tourismusort anerkennt werden. Vorab müsste geprüft werden, ob eine Einteilung der Stadt bzw. Teilstadt in (Vorteils-)Zonen erfolgen soll.
• Die Tourismusabgabe ist keine Steuer, sondern eine gemeindliche Entgeltabgabe mit Gebühren und Beitragselementen.
• Die LH Kiel hat einen Eigenanteil von 30 % des deckungsfähigen Aufwandes zu tragen wobei die persönlichen und sächlichen Kosten der LH Kiel in Abzug zu bringen wären.
• Mit der Tourismusabgabe dürften keine Gewinne erzielt werden. Der deckungsfähige Aufwand ist alljährlich durch Kalkulation des Beitragssatzes zu ermitteln.
• Die Einbeziehung eines Gutachters für grundsätzliche und gerichtsfeste Feststellungen ist erforderlich.
• Die Erhebung einer Tourismusabgabe in Kiel würde wegen der Größenordnung, keinerlei praktischer Erfahrungen, keiner Vergleichbarkeiten bis hin zu fraglichen Positionierungen der Verwaltungsgerichtsbarkeit in jeder Hinsicht einen immensen Aufwand erfordern. Bis zur ersten Bescheid-Erstellung würde für die Vorarbeiten (sicherlich auch von der personellen Ausstattung abhängig) bei vorsichtiger Schätzung mit einer Vorlaufzeit von ca. zwei Jahren nach Einführungsbeschluss durch die RV, Zeitdauer für Gutachten, Anerkennung durch das Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Arbeit, Technologie und Tourismus, Bereitstellung personeller und sächlicher Ausstattung (u.a. Räumlichkeiten, EDV) und Erlass einer Satzung über die Erhebung einer Tourismusabgabe zu rechnen sein.
• Weder in Lübeck noch in Eckernförde war es möglich, eine breite Akzeptanz bei den Gewerbetreibenden zu erreichen, u. a., weil das jährlich neu durchzuführende Erhebungsverfahren, sehr aufwändig und nicht zu vermitteln war. In beiden Städten wurde die Tourismusabgabe nicht eingeführt.
• Vor allem in Städten und großen Gemeinden stellt die Tourismusabgabe aus Verwaltungssicht ein großes und sehr aufwändiges Instrument dar, das für Städte in der Größe Kiels ungeeignet sein dürfte.

Die Auswirkungen der Corona-Krise, insbesondere die wirtschaftlichen Schwierigkeiten aller Marktteilnehmer sind in dieser GM nicht thematisiert worden. Gleichwohl wäre die Einführung einer Tourismusabgabe zu einer Zeit, in der viele Wirtschaftsunternehmen um ihre Existenz bangen, nicht zu empfehlen.

Christian Zierau

Stadtrat